Note 1 – Mise en place des correspondants MDPH

Comité de suivi – Audition du Médiateur de la République

Premier bilan de la mise en place des délégués correspondants des MDPH

Parmi les innovations de la loi du 11 février 2005, figure en bonne place la création, dans chaque département, d’une Maison départementale des personnes handicapées (MDPH), qui associe les partenaires publics, associatifs et privés concernés par le handicap et qui a pour mission d’offrir un accès unique à l’ensemble des droits et prestations concernant les personnes handicapées et de faciliter toutes les démarches liées aux situations de handicap. Afin de donner à ce nouveau dispositif toute son efficacité et de favoriser le traitement amiable des litiges, Jean-Paul Delevoye a décidé, dès juillet 2006, de désigner, dans chaque département, un « délégué correspondant » de la MDPH vers lequel, conformément à l’article 64 de la loi, peuvent être orientées les réclamations de personnes handicapées qui entrent dans le champ de la loi de 1973. Pour permettre aux délégués concernés d’exercer au mieux cette nouvelle mission, une formation spécifique a été organisée.

Un an après avoir pris cette initiative, le Médiateur de la République a souhaité dresser un premier bilan et a adressé aux délégués correspondants un questionnaire dont l’objectif principal était d’apprécier les relations établies avec les MDPH et de vérifier le fonctionnement du dispositif d’orientation des réclamations prévu par l’article 64 de la loi 2005-102. Mais cette enquête a aussi fourni l’occasion de recueillir des observations sur les conditions de mise en place ces MDPH dans chaque département et, plus généralement, sur la mise en œuvre de l’ambitieuse et complexe loi du 11 février 2005.

Dépouillement du questionnaire (83 réponses exploitées)

Globalement, les résultats font apparaître une grande diversité dans les situations locales s’agissant du rythme et des conditions de mise en place des nouvelles structures et des procédures prévues par la loi. Cette diversité peut naturellement s’expliquer par des différences de situation entre départements du point de vue des moyens ou des orientations définies par les assemblées mais aussi par les conditions de transfert des compétences et des dossiers en cours entre l’état (Cotorep et Cdes) et les Conseils généraux.

Néanmoins, au-delà de ces différences, des tendances générales se dessinent :

• Difficultés de gestion des anciens personnels d’état des Cotorep et CDES, compte tenu de leur régime de mise à disposition, et qualification parfois insuffisante des personnels en contact avec le public ;
• Mise en place incomplète et partielle du dispositif de l’article 64 : personnes qualifiées chargées de la conciliation interne et personne référente ;
• Complexité des textes et des procédures;
• Inquiétude par rapport aux enjeux financiers que représente, à terme, l’application de l’ensemble des orientations de la loi, par exemple en ce qui concerne l’accessibilité des équipements publics ou les besoins en établissements pour personnes lourdement handicapées.

1- Appréciation sur les contacts établis par le délégué correspondant avec la MDPH :

a) Qualité et fréquence des contacts

Les questionnaires révèlent une très grande diversité de situation allant d’une relation ponctuelle et formelle dans un tiers des départements à une collaboration déjà structurée dans une trentaine d’autres.

C’est ainsi que dans 27 départements les contacts entre le délégué correspondant et la direction de la MDPH se résument à une seule entrevue formelle lors de la désignation du correspondant. Dans l’Aude, en Corse et dans la Vienne ce contact n’a été que téléphonique.

Dans 34 autres départements les occasions de rencontre sont un peu plus nombreuses (2 à 3 fois en 18 mois).

Enfin dans le tiers des départements restants une véritable collaboration s’est établie : le correspondant du Gard souligne l’excellent esprit qui régit le travail commun et évalue a trois fois par mois ses contacts téléphoniques avec la MDPH. Les correspondants de l’Aveyron, de la Haute Loire, du Lot et du Bas Rhin rencontrent leurs interlocuteurs de la MDPH une fois par mois, ceux du Calvados, du Puy de Dôme, de la Haute Saône et des Yvelines deux fois par trimestre.

b) Fonctions exercées par l’interlocuteur habituel du délégué :

C’est le directeur de la MDPH qui est l’interlocuteur privilégié du délégué dans les deux tiers des départements, le tiers restant est en liaison avec un chef de service.

Quelques délégués disent n’avoir aucun interlocuteur désigné et certains soulignent le rôle joué par le secrétariat du directeur qui oriente leur requête en fonction de leur objet vers l’un ou l’autre des agents dans un souci d’efficacité.

2 – Etat d’avancement de la mise en place de la MDPH :

a) Globalement (locaux, regroupement des services, recrutements) :

Plus des deux tiers des départements ont finalisé l’installation des MDPH dans des locaux spécifiques et adaptés. Dix sept d’entre eux sont installées dans les locaux même du Conseil général et vingt trois autres sont encore dispersés dans des locaux provisoires dans l’attente de locaux en cours de construction.

Plusieurs départements ont opté pour des sites multiples : des antennes réparties sur tout le département pour accueillir et informer plus facilement les usagers (9 antennes dans le Pas de Calais, 7 antennes dans les Yvelines, 3 dans l’Allier, les Alpes de Haute Provence, la Loire, la Haute Saône et en Haute Vienne, 2 dans la Manche). Dans le département de la Haute Savoie ou à Paris les 3 sites existants se répartissent les secteurs d’activité : un site pour les enfants, un site pour les adultes et un site regroupant l’administration générale de la structure.

Le nombre des personnes travaillant dans ces nouvelles entités est très variable d’un département à l’autre (de 4 dans les Alpes de Haute Provence à 130 dans le Pas de Calais). Des difficultés de recrutement sont très souvent relevées par les délégués : recrutement de personnels contractuels pour pallier aux difficultés rencontrées avec les MAD des personnels de l’Etat (pas ou peu de volontaires, grande instabilité des personnels affectés, absence de motivation), difficultés à recruter des personnels sociaux et médicaux.

b) Mise en place des conciliateurs internes et de la personne référente prévus par l’art 64 de la loi du 11 février 2005 :

Les MDPH rencontrent souvent de gros problèmes de recrutement des conciliateurs. Il s’agit en effet de bénévoles qui doivent bien connaître la règlementation fort complexe du handicap.

Les membres des associations de handicapés sont souvent sollicités sans succès par les directeurs. Plusieurs délégués soulignent les besoins en formation de l’ensemble des intervenants. On dénombre plus de 30 départements sans conciliateur nommé. Dans ces départements la procédure de conciliation ne peut donc pas être mise en œuvre.

Il semble qu’un certain nombre de délégués n’ont pas compris la question ou n’y ont que partiellement répondu : nombreux sont ceux qui confondent la notion de référent avec celle d’interlocuteur habituel et ignorent apparemment l’existence des conciliateurs. Un certain nombre n’a pas répondu à cette question.

3 – Mise en place d’une méthode de travail entre le délégué correspondant et la MDPH et modalités d’application :

41 délégués disent n’avoir pas eu l’occasion de définir une méthode de travail (ce qui peut s’expliquer par l’absence de réelle collaboration).

Quand le contact est réellement établi, la collaboration entre les délégués et les MDPH s’effectue sans formalisme ; la majorité d’entre eux souligne la réactivité des services des MDPH aux messages électroniques ou téléphoniques des délégués. La plupart des dossiers se règlent en quelques jours et ne donnent pas lieu à des échanges formels de courriers.

Cette absence de formalisme permet de simplifier les circuits théoriques de traitement des dossiers. A cet égard, est annexé à la présente note pour information, le schéma de traitement formel d’un dossier mis au point par le correspondant de la MDPH des Yvelines qui met en évidence la complexité du processus de fonctionnement MDPH/ délégué tel qu’il résulte de la lecture des dispositions de la loi du 11 février 2005.

4 – Premier bilan (quantitatif et qualitatif) des transmissions ou réorientations de cas réalisées, dans les deux sens, en application de la méthode citée en 3

Indiquer notamment le nombre total de réclamations reçues depuis le 01 janvier 2007 dans le domaine du handicap en précisant le nombre de celles d’entre elles qui sont dirigées contre la MDPH :

L’activité des délégués en matière de handicap est très variée d’un département à l’autre

• 31 délégués disent n’avoir traité aucun dossier depuis le début de l’année
• 37 délégués en ont traité entre 1 et 5
• 13 délégués en ont traité plus de 5 (maximum 26 dans les Alpes maritimes depuis octobre 2006)
• Soit au total 198 affaires (réclamations et orientations

Les chiffres donnés par les délégués sont ceux des dossiers concernant des handicapés en général mais plusieurs d’entre eux soulignent qu’ils traitent régulièrement des dossiers de personnes handicapées avec d’autres administrations qui ne nécessitent pas de passer par la MDPH. (Par exemple dans les Alpes maritimes 10 affaires sur 25 dossiers).

La majorité des dossiers traités avec les MDPH se fait dans le sens délégué vers MDPH. Une vingtaine de dossiers seulement ont été renvoyés par les MDPH aux délégués.

Cette situation résulte souvent de la méconnaissance de l’article 64 par les personnes travaillant dans les MDPH. De nombreuses MDPH traitent directement les problèmes rencontrés par des handicapés avec les administrations sans avoir recours aux délégués.

Une seule visite de délégué ne suffit pas pour changer les habitudes : le délégué doit rester en contact périodique avec la MDPH pour que son existence et son rôle soit reconnu.

La déléguée de la Manche en témoigne : « Pour l’instant le mécanisme s’enclenche et je viens de recevoir la première transmission de la MDPH ! J’en suis en partie responsable, car à la MDPH personne n’avait particulièrement remarqué la section 3 de l’article 64 et moi je ne m’étais guère précipitée compte tenu de la mise en place de bien des choses… Maintenant les choses sont claires et les transmissions devraient suivre ».

Par ailleurs, il semble que les personnes handicapées elles-mêmes connaissent encore très mal l’existence des MDPH, ignorent que la COTOREP a disparu et les délégués jouent dans ce domaine, comme dans d’autres secteurs, le rôle d’information/orientation.

Les réclamations dirigées vers les MDPH sont peu nombreuses et portent principalement sur les délais de traitement des dossiers (8 mois pour délivrer une carte de priorité dans les Landes ou des absences de réponse à des dossiers remis par les handicapés à la COTOREP signalées dans le Rhône).

5 – Difficultés éventuellement rencontrées dans l’application ou l’interprétation de l’article 64 de la loi :

« Pour faciliter la mise en œuvre des droits énoncés à l’article L. 114-1 et sans préjudice des voies de recours existantes, une personne référente est désignée au sein de chaque maison départementale des personnes handicapées. Sa mission est de recevoir et d’orienter les réclamations individuelles des personnes handicapées ou de leurs représentants vers les services et autorités compétents.

Les réclamations mettant en cause une administration, une collectivité territoriale, un établissement public ou tout autre organisme investi d’une mission de service public sont transmises par la personne référente au Médiateur de la République, conformément à ses compétences définies par la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République.

Les réclamations mettant en cause une personne morale ou physique de droit privé qui n’est pas investie d’une mission de service public sont transmises par la personne référente soit à l’autorité compétente, soit au corps d’inspection et de contrôle compétent. »

La section 3 de l’article 64 de la loi consacré au traitement amiable des litiges dispose :

54 correspondants disent n’avoir noté aucune difficulté particulière dans l’application ou l’interprétation de cet article de la loi, or leurs réponses à la question n°2 prouvent le contraire car si dans de nombreux départements, la collaboration entre les MDPH et les délégués correspondants de ces institutions est une réalité, plus du tiers d’entre eux soulignent que les MDPH n’ont pas encore désigné de personnes référentes et peinent à recruter des conciliateurs. Le fait que les délégués ne signalent pas de difficultés signifie en fait qu’ils ont accès à un correspondant même si ce n’est pas dans les formes prévues par le texte…

A quelques exceptions près (5 ou 6 départements) où la mise en place de ces nouvelles structures a été remarquablement conduite, ce qui se traduit par un fonctionnement régulier et une collaboration efficace et régulière avec les délégués, le constat général est plutôt négatif : si les MDPH ne sont pas encore opérationnelles et leur existence est encore méconnue, elles ignorent également tout du rôle dévolu par la loi aux délégués.

En résumé on peut relever plusieurs types de difficultés :

• Celles liées aux difficultés de fonctionnement des MDPH en phase d’installation qui retentissent sur les relations avec les délégués et les usagers : le rôle du délégué est ignoré par des personnels pas assez nombreux et surchargés occupés à gérer les stocks et à trouver d’abord en interne des collaborateurs motivés et compétents. Plusieurs délégués ont relevé que l’absence de conciliateur empêchait également le bon fonctionnement des CDAPH. Dans la majorité des cas c’est au directeur des MDPH que les délégués s’adressent faute de référent désigné.

• Certains délégués ont également relevé que les MDPH continuaient à traiter directement les problèmes rencontrés par des handicapés avec les administrations sans penser à s’adresser au délégué. Le petit nombre d’affaires transmis par les MDPH aux délégués est révélateur de cette situation. D’autres constatent que les directeurs des MDPH confondent les délégués avec les conciliateurs de justice.

• Celles liées à une méconnaissance de l’existence des MDPH par les handicapés eux-mêmes : les délégués font découvrir aux handicapés qui s’adressent à eux l’existence de cette structure. Les interventions des délégués vis-à-vis des MDPH sont majoritairement des informations orientations vers les MDPH.

6 – Sur un plan général, préoccupations éventuellement exprimées par la MDPH ou le Conseil général quant aux enjeux et aux conséquences, à terme, de la mise en œuvre complète de la loi

25 délégués n’ont pas répondu à cette question.

On peut résumer en quelques grands points les préoccupations actuelles des MDPH rapportées par les délégués dans leurs réponses :

Dans l’immédiat :

• Problèmes liés à la fusion de plusieurs entités administratives

• Gestion de personnel : recrutement – hétérogénéité des statuts – formation indispensable compte tenu de la complexité de la règlementation – insuffisance numérique – manque de personnel pour aide à domicile – insuffisance des rémunérations proposées au personnel médical indispensable au fonctionnement de l’institution

• Cohérence des systèmes informatiques

• Ces problèmes matériels ont des répercussions sur le fonctionnement des procédures (pas de conciliateur pour CDAPH (A Paris ou dans les Vosges par exemple), impossibilité de convoquer les intéressés aux commissions car ODJ trop chargé (Puy de Dôme) ou difficulté de composition des commissions exécutives (dans l’Aveyron et dans la Niévre) – procédure écrite et non contradictoire comme les textes le prévoit (citée dans l’Essonne)

• Problème lié au fonctionnement même des commissions : membres trop nombreux et aux intérêts divergents, séances trop chargées (6 heures) ou au contraire absentéisme de certains représentants de l’Etat

• Problèmes liés à la non parution des textes d’application : décrets attendus

• Problèmes liés à la gestion des stocks hérités : le retard accumulé par les COTOREP nuit au bon fonctionnement des MDPH – délais de réponse trop longs. (cité 11 fois)

• Problèmes financiers dont l’attente de compensations financières pour les transferts des personnels qui n’ont pas suivi le transfert des attributions et ont obligé les MDPH à recruter des contractuels.

• Manque de place dans les structures d’accueil existantes pour les enfants et adultes handicapés empêche une réelle application de la loi et méconnaît le droit des handicapés

Pour l’avenir :

• Prestations de compensation en augmentation et moyens financiers transférés insuffisants – crainte du désengagement total de l’Etat (cité 19 fois)

• Interrogations sur 2008 avec l’extension aux enfants en janvier des textes sur la compensation du handicap

• Interrogation sur le niveau d’engagement possible des assemblées départementales à court et moyen terme compte tenu de l’ensemble de leurs autres priorités et de leurs charges.

Commentaire libre ou remarques complémentaires :

• La procédure semble trop lourde ou mal adaptée dans des départements comme la Lozère ou la Meuse :

« La dimension du département permet la mise en place de méthodes de travail souples, accompagnées de relations très personnalisées qui compensent largement les dispositifs coûteux et peu pratiques prévus par certains articles de la loi… »

• Dans d’autres départements c’est un sentiment d’inutilité dont témoignent les délégués :

• Le délégué des Vosges aimerait connaître les départements qui ont rédigé une convention pour organiser le fonds départemental de compensation du handicap (on trouve une réponse uniquement chiffrée dans le rapport du Sénateur Blanc consultable en cliquant sur le lien créé en annexe)

• La déléguée du Puy de Dôme souligne combien la compétence réelle des MDPH est méconnue du fait de l’image tronquée qui en a été donnée :

« Les personnes handicapées qui la loi a offert un « guichet unique » pensent que la MDPH peut trouver la solution à tous leurs problèmes. Or, la compétence est limitée. Par exemple : la CDA propose une orientation mais ce sont d’autres organismes ou instances qui vont rechercher la mise en œuvre de la décision (place dans un établissement, dans un CAT). En cas d’attribution au demandeur d’un auxiliaire de vie scolaire par la CDA, c’est l’Inspecteur d’Académie qui répartit les journées AVS, le manque de journées n’est pas de la responsabilité de la MDPH. »

• En Gironde le délégué note que la MDPH se félicite de ce que la loi harmonise les pratiques de chaque département et trouve une solution commune pour l’application du complément handicap en dehors de l’interprétation possible de chaque caisse de sécurité sociale. Il mentionne que le Conseil général peut également prendre des initiatives pour couvrir des frais que la sécurité sociale refuse de couvrir comme les frais de transport des handicapés visitant leur famille.

• La déléguée de la Manche témoigne, quant à elle, des problèmes de fonctionnement rencontrées par les nouvelles structures mises en place : « La difficulté est à comment gérer une commission aussi importante qui compte autant de membres, qui n’ont pas de culture commune et ne connaissent pas tous la loi ». Il y a la vision des professionnels, du corps médical, l’attente des parents qui sollicitent une aide et l’attitude parfois contradictoire d’associations qui recherchent avant tout la reconnaissance du pourcentage de handicap, une sorte de barème automatique attribué au vu de la constatation d’une maladie, ce qui n’est pas l’esprit de la Loi qui demande une évaluation individuelle.

La commission siège tous les jeudis pendant la journée entière, jusqu’à 18 heures et exceptionnellement 20 heures. Cette durée est importante mais reste insuffisante pour rattraper le retard accumulé. Et, il faut bien constater que pendant qu’un médecin, par exemple, siège toute une journée, il n’examine pas de dossier pendant ce même temps. Le retard est donc important. Et 16.000 décisions par an, mathématiquement cela représente plus de 300 dossiers par commission… Une réflexion est menée pour des validations sur liste, à partir de critères en cours de définition.

Il existe aussi certains « goulets d’étranglement », notamment dès lors qu’une demande nécessite une expertise psychiatrique, ce qui est souvent le cas. Il est très difficile d’apporter une solution dans ce domaine compte tenu de l’absence de disponibilité des médecins, qui, dans une région déficitaire, ne sont pas toujours volontaires pour intégrer l’administration au vu de la rémunération qui leur est proposée.

En conclusion plusieurs délégués font le même constat : la loi du 11 février 2005 a renforcé le rôle du conseil général en qualité de chef de file de l’action médico-sociale. Cette volonté du législateur de clarification de la gouvernance de l’ensemble des dispositifs d’aides aux personnes, se heurte toutefois à la complexité de l’application des textes sur le terrain, liée à l’impression, pour les élus départementaux, d’être les victimes d’une vague décentralisatrice effectuée au « rabais » à leurs dépens.

Les délégués relèvent également l’insuffisance de la communication sur l’existence et le rôle des MDPH mais ils constatent aussitôt avec bon sens que, compte tenu du fonctionnement actuel des MDPH et des stocks à écouler, le moment est peut-être mal choisi pour attirer l’attention sur leur existence !

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Note 1 : Fonctionnement des MDPH
Note 2 : Emploi
Note 3 : Ressources et invalidité
Note 4 : Scolarisation
Note 5 : Questions diverses