Note 2 – L’insertion professionnelle des personnes handicapées : l’écart entre les objectifs et les effets de la loi

Comité de suivi – Audition du Médiateur de la République

L’insertion professionnelle des personnes handicapées : l’écart entre les objectifs et les effets de la loi

Pour tous et particulièrement pour les personnes handicapées en mesure de travailler, accéder à l’emploi représente un accomplissement social et une reconnaissance de leur valeur. Or, le taux de chômage des personnes handicapées est largement supérieur à celui de l’ensemble de la population. C’est pourquoi un des principaux objectifs de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 a été de favoriser l’activité professionnelle des personnes handicapées. Cette loi a ainsi réaffirmé le principe de non-discrimination envers les personnes handicapées dans le domaine de l’emploi et renforcé l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés. Elle a également prévu des conditions de cumul plus avantageuses de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) avec un revenu d’activité : une fraction seulement de ce revenu est désormais prise en compte pour la détermination du niveau de ressources conditionnant le droit à bénéficier de cette allocation.

Force est de constater cependant que ce volontarisme politique est mis à mal par des incohérences de notre législation qui génèrent d’importants obstacles au retour à l’emploi des personnes handicapées, particulièrement lorsque celles-ci sont titulaires de l’AAH. Or, il a été établi que beaucoup d’allocataires de l’AAH ont la capacité d’aller vers l’emploi et elles le feront d’autant plus que les situations d’emploi seront adaptées à leur situation et que la reprise d’emploi ne sera pas pénalisante au niveau de leurs ressources, ce qui peut paradoxalement être le cas actuellement.

Pas de prime de retour à l’emploi

En premier lieu, la reprise d’une activité professionnelle ne permet pas aux titulaires de l’AHH de solliciter la prime de retour à l’emploi de 1 000 € instituée par la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006, que pourront se voir attribuer en revanche les allocataires du RMI, de l’ASS et de l’API. Seuls les allocataires de l’AAH ayant repris un emploi avant le 31/12/2006 ont pu prétendre à la prime exceptionnelle de retour à l’emploi mise en place par le décret n°2005-1054 du 29 août 2005 et soumise à une condition d’inscription à l’ANPE durant douze mois au moins.

Le rapporteur à l’Assemblée nationale de la loi pour le retour à l’emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux a justifié la restriction du champ des bénéficiaires de la prime en considérant qu’ « il existe, pour les bénéficiaires de l’AAH, un dispositif particulier d’accompagnement au retour à l’emploi qui combine un régime de cumul permanent entre revenus d\’activité et allocation et des aides financières pour faire face aux frais liés à la reprise d’activité. »

Ces arguments ne sont qu’en partie recevables, dans la mesure où l’inégalité avec les allocataires du RMI subsiste ; ces derniers peuvent en effet également cumuler la reprise d’une activité professionnelle avec le maintien du RMI, dans son intégralité pendant les trois premiers mois. En outre, concernant les titulaires de l’AAH, la possibilité de cumul se trouve limitée aux personnes dont le taux de handicap est au moins égal à 80 %.

L’incompatibilité entre AAH et emploi pour les personnes dont le taux de handicap est compris entre 50 et 79 %

En second lieu, la possibilité de concilier exercice d’un emploi et bénéfice de l’AAH est limitée aux personnes handicapées dont le taux d’incapacité permanente est au moins supérieur à 80 %, c’est-à-dire à celles qui sont le moins susceptibles de pouvoir travailler… Lorsque le taux d’incapacité est compris entre 50 et 79 %, l’attribution de l’AAH est soumise à deux conditions supplémentaires (énoncées par les articles L.821-2 et D.821-1 du code de la sécurité sociale) : la personne handicapée doit être dans l’impossibilité de se procurer un emploi compte tenu de son handicap et ne pas avoir occupé d’emploi depuis un an à la date du dépôt de sa demande d’allocation.

La réforme initiée par l’article 131 de la loi de finances pour 2007, qui a substitué à la notion d’impossibilité de se procurer un emploi à celle – plus obscure – de « restriction substantielle et durable pour l’accès à l’emploi », ne semble pas de nature à remédier aux inconvénients des règles actuelles : outre que le décret prévu pour son application n’est toujours pas paru, ce changement de terminologie ne devrait atténuer en rien les freins au retour à l’emploi des personnes handicapées que constituent les conditions d’accès à l’AAH pour une incapacité comprise entre 50 et 79 %.

L’exemple éclairant des titulaires de l’AAH embauchés en contrat d’avenir

Le Médiateur a été alerté sur la situation de personnes handicapées embauchées dans le cadre du dispositif du contrat d’avenir qui illustre particulièrement bien les effets pervers des règles actuelles.

Le contrat d’avenir est cens » permettre le retour à l’emploi – dans le secteur non marchand – des bénéficiaires de certains minima sociaux : RMI, ASS, API et AAH. Le salarié ainsi recruté perçoit un revenu dont le montant doit être au moins égal au SMIC horaire, sachant que la durée de travail hebdomadaire pour ce type de contrat est fixée à 26 heures.

Pendant la durée du contrat d’avenir (fixée à 2 ans renouvelable dans la limite de 12 mois), l’intéressé continue à percevoir son allocation, dont est cependant déduit le montant de l’aide forfaitaire (égale au montant mensuel du RMI pour une personne isolée – soit 440,86 euros au 1er janvier 2007) versée à l’employeur, lequel reversera cette somme à son employé handicapé sous forme de salaire ! De plus, les droits éventuels au complément de ressources ou à la majoration pour la vie autonome sont supprimés à compter du mois de signature du contrat d’avenir. Enfin, à l’issue de son contrat, le travailleur handicapé dont l’incapacité est comprise entre 50 et 79 % n’est plus en mesure de prétendre à l’AAH, puisqu’il ne répond pas à la condition de non emploi. Il pourra la solliciter de nouveau au bout d’un an si toutefois, durant cette année, il n’a pas exercé d’activité professionnelle. Cette situation est d’autant plus défavorable que la suppression de l’AAH provoque la perte de droits connexes qui représentent une part non négligeable des ressources des titulaires des minima sociaux : accès privilégié aux aides au logement, avantages fiscaux divers etc.

Tout bien pesé, la personne handicapée titulaire d’une AAH aura peu intérêt à reprendre un emploi, compte tenu des efforts particuliers que cela représente pour elle, si ce n’est travailler pour obtenir une reconnaissance sociale dont elle ne pourra espérer cependant aucune amélioration de son niveau de vie.

Le préjudice financier subi par des travailleurs handicapés employés en Etablissements ou Services d’Aide par le Travail (ESAT)

Plusieurs cas qui ont été soumis au Médiateur de la République mettent en lumière cette autre situation paradoxale : l’augmentation de la rémunération perçue par ces employés et consécutive à la hausse du SMIC, sur la base duquel se trouve calculée la « rémunération garantie » dont ils bénéficient, peut parfois conduire à une baisse des ressources globales de l’intéressé en raison d’une diminution de l’Allocation aux adultes handicapés (AAH) différentielle pouvant être supérieure à l’augmentation de la rémunération perçue.

Cette situation met en lumière deux insuffisances de ce dispositif destiné à favoriser l’insertion professionnelle et sociale des personnes handicapés éprouvant des difficultés pour travailler en milieu ordinaire.

En premier lieu, et comme le Sénateur Paul BLANC en a fait le constat dans son rapport d’information n°359 (déposé le 3 juillet 2007) consacré à la mise en application de la loi du 11 février 2005, le fait que des travailleurs handicapés employés en ESAT aient toujours besoin de percevoir une part d’AAH pour parvenir à un revenu décent apparaît contraire aux objectifs de la réforme de la rémunération garantie. La volonté du législateur est en effet que les personnes accueillies en ESAT puissent vivre de la seule rémunération de leur travail et ne soient plus obligées de compléter leurs ressources par une AAH différentielle. Il s’agit donc de faire en sorte que la rémunération du travail en ESAT soit revalorisée.

En second lieu, lorsque le travailleur handicapé en ESAT se trouve dans la situation où il peut bénéficier d’une partie d’AAH (soit lorsque le cumul de l’AAH et de la rémunération garantie n’excède pas le montant du SMIC brut), le mode de calcul complexe retenu pour déterminer cette allocation différentielle, reposant sur des mécanismes d’abattements fixés par le code de la sécurité sociale (article D.821-10), peut être préjudiciable à l’intéressé en conduisant à une perte plus ou moins importante de ses ressources. Il faut donc revoir le régime de cumul entre rémunération garantie d’ESAT et AAH afin d’éviter ces mécanismes illogiques et préjudiciables aux travailleurs handicapés.

Le piège du RMI

Un cas instruit par la médiature illustre le dilemme absurde auquel peut se trouver confrontée une personne handicapée désireuse de travailler et résultant de l’incohérence de nos dispositifs. En attente d’une décision sur ses droits liés au handicap, une personne éprouvant des difficultés à travailler du fait de son état de santé perçoit le RMI et est invitée à exercer une activité. Elle fait donc l’effort de retrouver un emploi. A la suite de quoi, elle ne pourra pas bénéficier de l’AAH en raison des 3 mois d’activités professionnelles qu’elle a à son actif. Cette personne souligne l’importance, pour elle, d’exercer une activité même réduite, tant pour son équilibre personnel que pour l’image qu’elle donne d’elle à sa fille.

L’inadaptation du service public de l’emploi pour les personnes handicapées

Une illustration de ce problème à travers l’accès des handicapés psychiques aux services d’accompagnement à l’emploi.

L’attention du Médiateur de la République a été appelée sur les personnes automatiquement inscrites dans la catégorie 4 des demandeurs d’emploi inscrits à l’ANPE intitulée : « personnes sans emploi, non-immédiatement disponibles, à la recherche d’un emploi », dès lors qu’elles bénéficient d’indemnités journalières pour arrêt maladie pendant plus de quinze jours.

Le classement dans cette catégorie 4 a des conséquences importantes : contrairement à celles inscrites dans les catégories 1, 2 ou 3 les personnes inscrites dans la catégorie 4 ne bénéficient pas, en pratique, de l’assistance effective des services de l\’ANPE dans leurs démarches de recherche d\’emploi.

Cette situation, justifiée dans la plupart des cas où les personnes placées en arrêt maladie sont effectivement physiquement inaptes à l’exercice d’un emploi, semble inappropriée lorsque l’exercice d’une activité professionnelle, non seulement n’est pas incompatible avec l’état de santé, mais est fortement recommandée en tant qu’elle peut contribuer au rétablissement. Tel est en particulier le cas des demandeurs d’emploi atteints de déficiences psychiques, pour lesquels la reprise d’une activité professionnelle est considérée comme médicalement souhaitable.

C’est pourquoi le Médiateur a émis une proposition de reforme visant à mettre en place une procédure permettant aux demandeurs d’emploi, malades mais volontaires, et pour lesquels la reprise d’une activité professionnelle est médicalement souhaitable, de bénéficier d’un soutien à la recherche d’emploi auprès de l’ANPE équivalent à celui dont bénéficient les chômeurs inscrits dans les catégories 1, 2 et 3.

L’ANPE avoue cependant son incapacité à gérer ces situations individuelles et à procéder à cet accompagnement souhaitable des personnes handicapées dans leur recherche d’emploi. Elle considère que la question est du ressort du réseau CAP EMPLOI (120 structures en France, financé et animé par l’AGEFIPH, qui bénéficie de la contribution des entreprises employant moins de 6% de travailleurs handicapés), l’ANPE s’estimant mieux armée dans le traitement à de masse à des chômeurs que dans les traitements spécifiques.

En tout état de cause, cette situation implique d’améliorer la coopération entre les différents acteurs de l’accompagnement vers l’emploi des personnes handicapés que sont les référents emploi des MDPH, les Cap Emploi et le service public de l’emploi, et de renforcer et de regrouper le réseau des Cap Emploi, comme l’a d’ailleurs souhaité Monsieur Gohet dans son rapport d’évaluation de la loi handicap d’août 2007.

Le maquis des aides à l’embauche de personnes handicapées

Aux aides publiques (prime à l’insertion, prime à l’embauche, subventions forfaitaires) s’ajoute un enchevêtrement d’aides servies par l’AGEFIPH …(cf liste des aides ci-dessous). Une évaluation et une simplification s’imposent !

Et, pour finir, il convient de mener à terme l’élaboration du plan des métiers destiné à favoriser l’insertion professionnelle des personnes handicapés, prévu à l’article 79 de la loi.

Aides de l’AGEFIPH pour l’emploi des personnes handicapées

  • Prime à l’insertion (subventions forfaitaires pour aider à l’embauche d’un travailleur handicapé en CDI ou CDD d’au moins 12 mois par une entreprise du secteur privé ou un établissement public)
  • Prime initiative emploi (concerne les employeurs du secteur privé qui ont embauché des personnes handicapés entre le 1er septembre et 31 décembre 2007 dans le cadre d’un contrat de travail d’au moins 12 mois)
  • Aide spécifique aux entreprises de plus de 20 salaries ne comptant aucune personne handicapée dans ses effectifs, afin de les aider à respecter l’obligation d’emploi de 6%.
  • Aide visant à pérenniser l’insertion professionnelle des salariés handicapés
  • Aide aux entreprises pour favoriser l’embauche en milieu ordinaire de personnes handicapées issues du milieu protégé ou adapté et pour un contrat de travail d’une durée minimale de 12 mois (cumulable avec la prime à l’insertion).

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Note 1 : Fonctionnement des MDPH
Note 2 : Emploi
Note 3 : Ressources et invalidité
Note 4 : Scolarisation
Note 5 : Questions diverses